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闲置土地认定问题浅析

发布者:gtzy发布时间:2016-11-16 16:51:37来源:本站阅读:6188字体:[默认] [] []

 闲置土地成因复杂,认定处置政策性强、难度大,涉及多方经济利益,闲置土地认定无疑是闲置土地处置过程中最首要也是最重要、最核心的环节。《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)颁布实施以来,各地也相继出台了地方性闲置土地处置规定。2001年,海南省人民政府出台了《海南省闲置建设用地处置规定》(海南省人民政府令第143号),对闲置土地的处置做出了具体规定,但涉及闲置土地认定的详细政策较少。国土资源管理人员在闲置土地认定的实际操作中对“谁来认定?认定谁?如何准确认定”等具体问题仍把握不准。为进一步强化我省闲置土地认定工作的规范化、标准化和系统化,细化闲置土地认定工作程序,以修订《海南省闲置建设用地处置规定》(海南省人民政府令第143号)为契机,笔者通过查阅相关法律法规,走访部分用地企业,对闲置土地的认定作粗浅分析,以期为广大国土资源管理工作者提供一些借鉴性意见。

    闲置土地的定义

   《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)第二条规定:“闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的,也可以认定为闲置土地:(一)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期,自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;(二)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的;(三)法律、行政法规规定的其他情形。”“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发延迟的除外。”报经市、县国土行政主管部门批准,签订合同补充协议后,可顺延计算动工开发建设时间。

  《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》(国土资发〔2008〕178号)补充了“土地被司法查封的,查封前不符合闲置土地认定标准,司法查封后满一年以上未动工的,可不认定为闲置土地。”

    闲置土地认定的主体

  《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)第三条规定,“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地,应当通知土地使用者,拟订该宗闲置土地处置方案,闲置土地上依法设立抵押权的,还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据此规定可以看出,闲置土地认定的主体应为市、县人民政府土地行政主管部门。同时,闲置土地认定又不仅仅是国土部门一个单位所能完成的,既需要发改、建设、规划、房管、财政、监察等相关部门依照各自职能大力配合,又需要发挥市(县)、乡(镇)等多级政府联动作用,建立闲置土地信息互通机制,实现信息共享。

    闲置土地认定的客体

    根据闲置土地的定义,闲置土地认定的客体应为经依法批准取得土地使用权的建设用地,未办理或未依法办理供地手续的未批先用地不属于闲置土地认定范围。闲置土地的认定以宗地为单位。国有建设用地使用权出让合同或者划拨决定书、建设用地批准文件规定分期开发建设的,认定闲置土地面积时,按分期开发建设的范围来核定。

    闲置土地认定过程中几个重要概念的界定 

(一)“动工”、“动工时间”的界定

   《国土资源部关于运用土地市场动态监测与监管系统加强土地供应和开发利用监管的通知》(国土资发〔2011〕26号)规定“城市住房用地‘已开工’、‘未开工’以是否取得建设施工许可证为准”。可以理解为只要取得施工许可证就视为开工,这就是一个问题。如碰到用地业主已从建设部门取得施工许可证,而未进行任何开发建设或只进行修建围墙、土地平整等工程的情形,界定为该项目已开工显然不恰当。笔者建议“已动工”应界定为依法取得施工许可证后,实际进场实施报建建筑主体地基下部结构建设的。但仅进行旧房拆卸、场地绿化、土地平整、建设围墙、土方开挖、基坑支护、建设临时简易厂房等工程的,不视为已动工开发建设。

    根据住房和城乡建设部规定,动工时间指项目开始建设的时间,按建设项目设计文件中规定的任何一项永久性工程第一次开始施工的时间统计;如果没有设计,则以计划方案规定的永久性工程实际开始施工的时间为准。建设项目的动工时间一般指永久性工程正式破土开槽开始施工的时间,作为建筑物组成部分的正式打桩也算为开工。在此以前的准备工作,如工程地质勘察、平整场地、旧有建筑物的拆除、临时建筑、施工用临时道路、水、电等工程都不算正式开工。总体设计内的工程开工之前,用迁移补偿费先进行拆迁还建工程的项目不算正式开工。没有土建工程的项目,开工时间填写安装工程开始施工的时间。综上所述,笔者认为动工时间以从取得施工许可证后开始报建建筑物地基下部结构建设打桩时间算起为宜,水利、交通、铁路等需要进行大量土、石方工程的项目,以开始进行土石方工程作为正式开工时间。

   (二)“应动工开发建设总面积”的界定

  《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》(国土资发〔2008〕178号)规定“应动工开发建设总面积是指土地使用者依照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书的规定和规划设计条件,应当在规定时间内完成开发建设的土地面积”。

    笔者建议由国土部门和建设、规划部门联合组织,将依法报经建设规划部门批准的《建设工程规划许可证》标明的全部建筑物占地面积的总和界定为“应动工开发建设总面积”。《建设工程规划许可证》未标明建筑物占地面积的,则按依法批准的土地面积与建筑密度的乘积来计算。

    (三)“总投资额”、“实际投资额”的界定

   《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》(国土资发〔2008〕178号)“总投资额是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额,不包括取得土地使用权的费用和向国家缴纳的相关税费。”笔者认为应根据发改部门出具的企业投资项目备案表或项目立项批复的项目总投资额中用于土地开发建设的这部分资金(不含取得土地使用权的费用和向国家缴纳的相关税费)作为闲置土地认定过程中的“总投资额”,即用于土地开发建设所产生的建筑安装成本,设备、工具、器具购置费和工程建设其他费用。而“实际投资额”是指土地使用者已经直接投入用于土地开发和工程建设的资金总额,以会计部门或具有一定资质的评估机构出具的核算证明及相关票据为准。

    闲置土地认定的程序

  《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)对闲置土地的认定程序简单表述为“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地,应当通知土地使用者。”

    笔者认为土地行政主管部门应对疑似闲置土地按以下程序实施闲置土地的认定:

    1.通过询问当事人或证人、现场踏勘拍照、查阅有关用地审批文件等形式调查取证,全面掌握疑似闲置土地相关情况。

    2.对涉嫌闲置的土地,土地行政主管部门应当向土地使用权人发出闲置土地调查通知书,书面告知土地使用权人涉嫌土地闲置的事实、依据及其享有要求听证的权利、应履行的义务及逾期不举证将承担的法律后果;

    3.土地使用权人应当自闲置土地调查通知书送达之日起15日内将疑似闲置土地的开发利用情况、相关证明材料和土地后续利用意见,书面报送土地行政主管部门。土地使用权人在提交举证材料的同时可以向土地行政主管部门提出处置方式申请。

    土地使用权人主张土地闲置是由政府、政府部门行为造成的,应当提供市(县)政府及其相关职能部门关于确认其行为造成土地闲置的书面意见。

    4.对经调查认定的闲置土地,土地行政主管部门应当在土地市场动态监测与监管系统中认定闲置土地,作出闲置土地认定通知书,于7个工作日内送达土地使用权人,并抄送市县人民政府、省级土地行政主管部门。对涉及查封的闲置土地,闲置土地认定通知书还应同时抄送作出查封决定机关和办理查封登记机关。

    闲置土地认定通知书应包括土地使用权人、闲置土地基本情况、闲置时间、认定闲置土地的事实和依据、处置理由及可选择的闲置土地处置方式、认定闲置土地的机关及认定日期、土地使用权人的权利和义务等内容。

    闲置土地一经认定,土地行政主管部门应当书面告知有关部门。土地行政主管部门不得为闲置土地办理土地使用权转让、抵押、出租手续,其他有关部门不得为闲置土地办理相关批准手续。

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